《財政部關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》解讀

2018年3月30日 來源：金融司

　　近日，財政部印發(fā)了《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分荚谝?guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。

　　一、《通知》出臺的背景是什么？

　　2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務的問題，舉債方式日益多樣化，風險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領導干部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營過程中存在放松風險管控、助推地方債務規(guī)模膨脹的問題。

　　以習近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務風險防控工作。中央政治局會議、全國金融工作會議、國務院常務會議均對防范化解地方政府債務風險做出專門部署。黨的十九大提出，特別是要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰(zhàn)。為進一步督促金融企業(yè)加強風險管控和財務管理，嚴格執(zhí)行國有金融資本管理制度，進一步防控地方政府債務風險，我們起草了《通知》。

　　二、起草《通知》遵循了哪些原則？

　　在《通知》起草過程中，我們堅持了以下原則：

　　一是堅持強化監(jiān)管。國有金融企業(yè)在滿足實體經(jīng)濟融資需求、服務地方發(fā)展建設等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績的同時，《通知》以強化監(jiān)管為主要目的，對國有金融企業(yè)參與地方建設融資過程中確實存在的亂象和不規(guī)范行為加強監(jiān)管，及時紓解和糾偏。二是堅持突出重點。《通知》在梳理國有金融企業(yè)參與地方建設投融資各條線業(yè)務的基礎上，重點從財務管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實性和現(xiàn)金流是否全面覆蓋等予以規(guī)范。三是堅持問題導向?！锻ㄖ芬詥栴}為導向，以解決當前國有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設存在的不規(guī)范、高風險問題入手，提出可持續(xù)的監(jiān)管約束，為國有金融企業(yè)主動加強風險管控和財務管理營造良好的制度環(huán)境。四是堅持穩(wěn)妥有序?！锻ㄖ方箛薪鹑谄髽I(yè)協(xié)助地方政府違法違規(guī)和變相舉借債務的行為，同時注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業(yè)正常運營造成過大沖擊，又要防范存量債務資金鏈斷裂，形成“處置風險的風險”。

　　三、《通知》的主要內容是什么？

　　《通知》共十七條意見。一是關于總體要求和審查重點。要求國有金融企業(yè)嚴格落實《預算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設過程中，規(guī)范投融資行為。明確國有金融企業(yè)應加強“穿透式”資本金審查，并審慎評估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋應還債務本息。二是關于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點領域風險防控。要求國有金融企業(yè)在與地方政府合作設立投資基金、開展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務，以及參與PPP項目融資時，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。要求政策性、開發(fā)性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場化方式運作。同時，明確國有金融企業(yè)不得對地方政府統(tǒng)一授信。三是關于財務、資本管理要求和績效評價。明確國有金融企業(yè)應嚴格執(zhí)行出資管理、財務管理和產(chǎn)權管理有關規(guī)定，防范財務風險和國有資產(chǎn)流失。要求國有金融企業(yè)積極配合整改。對于違法違規(guī)提供融資的，下調金融企業(yè)績效評價等級。同時，明確了財政部門的監(jiān)督檢查職責。

　　四、《通知》要求國有金融企業(yè)參與地方建設融資時應審查評估的重點是什么？

　　為督促國有金融企業(yè)盡職調查、嚴格把關，《通知》第二、三條明確了國有金融企業(yè)參與地方建設融資時應審查評估的重點。其中，第二條要求資本金審查應堅持“穿透原則”，既要關注項目資本金本身是否符合規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在“名股實債”等違規(guī)操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點關注以債務性資金違規(guī)出資等問題。第三條重點要求自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應還債務本息，避免國有金融企業(yè)依賴政府信用、放松風險管控。同時，項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，應認真核實地方政府履行相關程序的合規(guī)性和完備性。

　　五、《通知》對國有金融企業(yè)與地方政府合作設立投資基金等行為提出了哪些具體要求？

　　當前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點風險領域。如，與地方政府合作設立實為債務融資平臺的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設項目債務對接，通過與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務時強調政府背景，參與“偽PPP”項目投融資等。

　　《通知》第四至十條根據(jù)上述業(yè)務的不同特征，提出了規(guī)范要求。其中，第四條重點防控將投資基金異化為債務融資平臺。第五條重點要求資產(chǎn)管理業(yè)務按“穿透原則”加強資金投向管理。第六條重點要求政策性開發(fā)性金融按市場化原則在業(yè)務范圍內審慎合規(guī)授信。第七條重點防控對地方政府統(tǒng)一授信的行為。第八條重點防控金融中介業(yè)務中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點規(guī)范了國有金融企業(yè)參與PPP項目的經(jīng)營行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項目規(guī)范運作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。第十條重點規(guī)范了政府性融資擔保機構行為。

　　六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業(yè)規(guī)范投融資行為作出了哪些規(guī)定？

　　《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務管理和產(chǎn)權管理的角度，提出了規(guī)范要求，以防控金融企業(yè)財務風險和國有金融資產(chǎn)流失。其中，出資管理方面，針對個別金融企業(yè)股東違規(guī)注資、套取資金等問題，要求國有金融企業(yè)加強對股東資質的審查，股東應以自有資金入股國有金融企業(yè)。財務管理方面，結合金融企業(yè)財務管理規(guī)定，要求國有金融企業(yè)按照“實質重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風險的判斷標準。產(chǎn)權管理方面，針對個別金融企業(yè)機構層級過多、管控不到位等問題，要求國有金融企業(yè)嚴格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關規(guī)定；合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，原則上同類一級子公司只能限定為一家。